• 关于提高反腐倡廉法规制度执行力问题的思考 不要轻易放弃。学习成长的路上,我们长路漫漫,只因学无止境。


    执行力是制度存在和发展的生命。目前反腐倡廉法规制度执行力的欠缺,主要受到法规制度制定自身的不完善、执行的现实政治体制环境缺陷、以及执行主体自身的制约等因素的影响。提高执行力的过程,实为制度系统整体协调调整的过程。应该主要从确立核心执行理念、科学制定和不断完善法规制度、改革执行组织体系机制、抓住相关实践着力点等方面共同努力。

    关键词 反腐 法规 制度 执行力 思考

    中图分类号D523.4 文献标识码A

    在中纪会十七届五中全会上,胡锦涛总书记指出“必须不断提高制度执行力”。这一新的提法,对于反腐倡廉制度体系中最重要的制度形式——法规制度的建设,具有极强的指导意义,我们应该深入思考、理解和落实。

    一、提高反腐倡廉的法规制度执行力的意义、存在问题和相关的原因

    新制度经济学认为,一个国家的法规制度,属于社会的正式规则或者正式制度,是整个社会治理第一位的、最基础性的制度前提和条件。中国国情条件下反腐倡廉的法规制度建设,其涵盖的内容与国外不同,除了国家行政层面的法规内容,还包括执政党内部的相关规定。在整体实践运作上,它既包括对这些法规制度的设计,也包括对它的执行(落实、监督和反馈)。因此,不断提高执行力以促成法规制度的执行落实,是整个反腐倡廉法规制度建设建设的一个有机组成部分。所谓法规制度执行力,就是个人和组织对已经确立的相关法规制度的贯彻和落实的能力和力度。通俗地说,其实就是法规制度贯彻过程中“做”的能力。从执行主体的角度看,制度执行力可以分为两个方面,一是组织的执行力,即一个特定组织单元落实制度、贯彻制度的(群体性)质量和强度;二是个人的执行力,即个人执行制度规定的能力和水平、包括抓落实的作风\精神和职业精神。

    反腐倡廉法规制度作用的发挥,不仅取决于相关法规制度的制定,更取决于这些制度的实际执行。这首先是由制度存在和作用的价值所决定的。美国资深的企业管理家保罗.·托马斯和大卫.·伯恩认为,执行力在企业竞争中具有举足轻重的地位,没有执行力就没有竞争力。著名的格瑞斯特定理也强调,杰出的策略必须加上杰出的执行才能奏效。古人讲“徒法不能以自行。”(战国·孟轲《孟子·离娄上》)明朝首辅张居正也曾感叹“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”(奏疏4<请申旧章慯学政以振兴人才疏>页58)。都是讲对执行力的重要性的肯定。任何一个组织,都是“三分战略,七分执行”。没有牢固的执行理念和强劲的执行力,任何一种形式的制度都不可能贯彻落实到底,最终会导致制度本身的存在危机,制度的生命力也就终止了。

    其次,特别重视执行力问题,也是当前整个反腐倡廉制度建设的实际状况所决定的。目前的反腐倡廉实践,不是没有相关的法规制度(虽然不完善),而是已有的法规法纪没有得到有效的、严格的执行。据统计,我国目前仅省部级以上部门制定的与反腐败制度相关的法规性文件就有2000多件,但真正能执行到位的却不多。如果这些制度真正落实执行到位,就不会出现腐败愈演愈烈的现实。比如我国的金融领域,具有相对严密和完整的法规制度的规制,但依然长期是腐败侵蚀的重灾区之一。可以说,当前腐败演变的严峻形势,正是执行力欠缺的反映。不久前中央出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(以下简称“准则”),就属于反腐倡廉的党内法规制度。鉴于以往的经验,中央在公布的同时,特别重视了对执行力的强调。胡锦涛同志在中纪会十七届五中全会上对此反复加以强调;温家宝同志在今年国务院3月23日召开第三次廉政工作会议上也发表讲话指出,“加强反腐倡廉建设,健全制度很重要,提高制度执行力和约束力更为重要。”

    目前,反腐倡廉法规制度执行力总体上是不强的,其现象和原因它体现在整个法规制度建设的全过程,集中地表现为三个方面。

    第一,法规制度的制定存在问题,不利于执行,影响了执行力。具体反映在其一、法规制度的设置依然不够完善。首先是已经出台的相关法规,普遍存在着不严谨,不完整、缺乏科学性、前瞻性的缺陷。比如长期为社会诟病刚刚修改的“巨额财产来源不明”刑法条款,在反腐倡廉实践中一再成为腐败分子避重就轻、负隅顽抗的司法庇护条款;大多数党内法规性文件都是具有某些头疼医头、脚疼医脚的特征;其次,整体系统远未健全。一些直接作用于反腐倡廉的非常重要的法规比如《反腐败法》、《证人法》、《官员财产申报公示制度》等千呼万唤始未出。由此所表现出的相关制度漏洞,显然对严格执行是不利的。其二、法规制定中具体形式表达有欠缺原则性规定多,程序性规定少,操作性差。大量缺乏细则支持的“禁止”、“不准”的抽象性用语的使用,实际上很难落实。比如党内的领导干部的财产申报、廉政账户、廉政责任制等实际上很难监督检查。其三,法规制度本身及其与其他制度之间缺乏有机的协调。新旧法规制度之间、中央和地方的法规制度之间、法规制度与其他形式的制度之间还时有冲突,缺乏统一和衔接。隐藏在上述问题背后的重要根源之一,在于我们法规制定的观念前提有问题。总体上看,中国所有的制度制定存在一个共同和潜在的思维假设,视所有制度所要规制的对象为愿意自律的道德人。其文化根源,可以追溯到我国传统的人性认知——“人之初,性本善”。因此,法规制度的制定往往缺乏对执行程序的严密设置,也缺乏对违规问责和查处的细致规定。

    第二、执行主体自身的制约,不愿、抵制甚至对抗执行,影响了执行力。制度执行得如何,最关键的是执行的人,包括履行具体执行职能部门的一般人员和职务本身具有执行功能的各级领导干部,特别是主要领导干部。前者受当前政治构架和体制机制的影响,严格执行制度,个人并不能因此获得正当的激励,但要面对很大的风险。正如保罗.·托马斯在《没有执行力就没有竞争力》里讲的,执行人员会对各种制度执行做出个人的成本和收益的考虑,怠于执行是合乎理性的选择。因此,对法规制度疏于学习、对落实敷衍应对、不做深入监督反馈,也是情理之中的事。而后者则是影响法规执行力的最关键点。因为他们往往是制定法律规章制度的指导者、操作者、拍板者,而实践中这些人常常又是规章制度的违反者、规避者,甚至是破坏者。这就使严肃的法规性制度性规范失去它应用的权威性和公信力,当然整体的执行力也就不可能到位。在他们身上,凸显出几千年中国官本位特权思想的深刻影响,往往认为法规制度是用来规范别人的,自己可以例外,从而缺乏自我约束的自觉性,当然很难做到以身作则,当好表率。比如1995年中央就发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,有人就认为这属个人私事不便公开,甚至还提出“老百姓怎么不公布财产”,思想深处是抵制的。同时,因为目前权力和利益存在着千丝万缕的联系,严格地执行法规制度,必然要对权力形成约束,实质上也就影响和制约了权力背后利益的实现。他们中的一些人缺乏坚强的党性,抵制不住权力逐利的诱惑,怀端用权力交换利益的期求,自然成为破坏法规制度的带头人,构成目前腐败的主要群体,直接破坏着执行力。

    第三、现存政治体制的制度性缺陷,阻碍了执行,影响了执行力。我们目前的政治体制总体上是人治的还不是法治的,这就带来了两个突出的体制性制度效应其一、权力高度集中在主要领导人手中,对这些人的制约和监督实际存在着相应的禁区和盲区。其二,这种体制的一个明显的特征,就是下级对上级负责,上级需要下级拥戴,这就很容易形成政治利益的链条,出现问题后互相庇护,反腐倡廉的法规执行力就会因此大打折扣。

    二、提高反腐倡廉法规制度执行力需要树立核心价值理念、科学制定和不断完善法规制度、改革执行中组织体系机制

    提高反腐倡廉法规制度执行力,是一个整体协调的过程。它首先要求我们在法规制度创制上确立核心价值理念,并科学制定和不断完善法规制度、改革创新执行力行使中的组织体系机制。

    1、提高法规制度执行力,要牢固树立和强调“制度面前没有特权,制度约束没有例外”这一制度建设的最高价值理念。这一命题,是胡锦涛总书记在中纪会十七届五中全会上讲话中提出并特别强调的,它反映了制度制定和实施的本质和根本要求,应该成为我们提高执行力的核心理念。新制度经济学创始人之一的美国经济学家诺斯认为制度是个社会的游戏规则,更规范的讲,它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约。他将制度分为正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制三种类型。正式规则又称正式制度,是指一系列的政治、经济规则及契约等法律法规,再到明细的规则以及由这些规则构成的社会的等级结构。非正式规则则包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等因素;实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排,它是制度安排中的关键一环。这三部分构成完整的制度内涵,是一个不可分割的整体。如果承认法规制度面前存在特权,对特权者可以网开一面,其关键的实施机制一环就必然被破坏,那就给特权者留下胡作非为的空间,整个游戏规则的体系也就会相应地崩塌。反腐倡廉的法澳门威尼斯人赌博,澳门威尼斯人真人赌场,澳门威尼斯人娱乐城真人赌博规制度属于正式规则,具有最高的严肃性和制约性,必须强调执行过程中的一视同仁,才能体现它的公平、公正和可行;它也才能真正得到执行。因此,坚定这一理念是提高反腐倡廉法规执行力的根本前提和保障。

    2、坚持“科学、严密、完备、管用”标准,抓好法规制度的制定和完善,为提高制度执行力提供良好的基础性条件。法规制度要执行好,首先要求相关法规的制定要好。所谓“好”,就是要抓好符合胡锦涛同志提出的“科学、严密、完备、管用”的要求。这个要求实际上这也是一个反腐倡廉法规制度制定的标准。“科学”,是指法规制度的各种规范的制定要具有客观性,能够尊重和反映社会发展的客观规律和反腐倡廉建设的客观规律。“严密和完备”,既指每一具体法规条款的表述要具有准确性,同时也指整个法规制度的制定应该构成一个合理完整的系统,实体的涵盖应该全面、法律法规的位阶分布应该完整,各种规定之间不产生冲突,相互协调。“管用”,就是法规制定具有实践的可操作性,真正能够发挥作用,实现法规制定的目的。

    按照这个标准来分析指导反腐倡廉法规制定实践,我们应该

    第一、要转变法规设置的预设观念前提,完善反腐倡廉的整个法规制度系统。按照世界文明成果共享的原则,吸收国外政治管理实践的经验,我们要建立起“权力无休止界限预设、无赖预设与政治创租预设”等制度建设的现代科学理念,以体现“用权利制约权力、用权力制衡权力的”的法规制度功能。按照这一观念指导,要从国家法律、执党党内法规、行政规章等三个方面的具体设置中,互相连接地不断完善好我们的法规制度系统。目前特别重要的,就是要将各种反腐倡廉的制度规定进行整合,尽快地制定和出台国家的《反腐败法》、《官员财产申报登记和公开条例》、《证人法》等,以提高反腐倡廉法规制度的位阶,改变制度执行中处处受到强烈的人为制约的现状,保证法规制度执行的法定强制性。

    第二,要特别加强法规制度制定中的程序性规定和适当加强惩处的强度,同时重视已出台法规的配澳门威尼斯人赌博,澳门威尼斯人真人赌场,澳门威尼斯人娱乐城真人赌博套。一是针对当前我们法规制度制定中原则性规定多,实施的程序性规定缺的现状,要加强实施条例及实施方法的程序性规定的制定。以干部选拔和管理为例,就要对干部选拔、干部考核、干部收入申报、重大问题汇报等主要的党内法规制度进行改进、完善。在干部选拔上,哪些干部是应该由社会公选的,那些是应该由公开的考试来录取的,哪些是可以由上级任命的;公选、考试、任命又具有哪些具体的程序,都应该有详细的操作细则规定,而且必须公开。在干部的考核上,就要改变目前年终述职、评议两程序式为“个人述职——群众质询——填表评议——结果公开”四程序式;干部收入申报,就要由目前的年底填表申报一程序式变为“审核——公示——追究——惩罚——记录”四程序式;干部重大问题汇报,就要用干部自觉随意决定,变为对重大事情的具体界定——申报——审核——追究——记录“等严格的程序式。等等。二是对违法违纪惩处规定要适当提高力度,提高违法违纪的成本,增强法规制度的威慑力;三是要对我们整个反腐倡廉党内外的法规制度开展必要的清理、修订、配套。

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